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城中村改造中所面临的的法律困境

发布时间:2017/06/08 点击量:

  1.法律规范缺失与冲突

  集体土地上的财产征收与补偿。 按照我国现行的法律,对于国有土地上房屋的征收可以适用 2011 年 1 月 20 日施行《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收条例》),在此条例 施行之前有《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《拆迁条例》),但 是无论是哪一个条例,都仅仅适用于国有土地上的房屋。对于集体土地以及土地上的房屋以外的其他不动产的征收一直没有具体的法律规范进行规定。

法律

  《中华人民共和国宪法》第10条第3款规定:“国家为了公共利益需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。 ”第13条第3款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国物权法》第42条规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”无论是《宪法》还是《物权法》中的“依照法律 规定”中的“法律”都应该狭义地理解为是由全国人大或全国人大常委会制定的法律。根据《立法法》第8条的规定,对于非国有财产征收事项只能制定法律。城中村改造中最复杂、最关键的问题 就是对集体土地上的房屋征收及补偿。但是我国目前还没有专门的法律对集体土地及其附属物征收进行详细规定,只是在《土地 管理法》中作了概括性的规定,并且《土地管理法》中对于耕地的补偿、安置等规定都是根据农村的情况来规定的,但城中村实际上与农村存在着巨大的差别,适用《土地管理法》中的相关规定显然会产生很多矛盾。例如《土地管理法》第47条规定的土地补偿 费为该耕地被征收前3年平均年产值的6~10倍。 但是城中村由于其已经位于城市的范围之内,其周边地区的地价以及城市的物价都会使被征收人难以接受这样的补偿标准。

  国有土地上的财产征收与补偿。对于城中村的土地性质已经转化为国有土地的情况同样存在法律适用的难题。 虽然根据《立法法》第9条的规定,全国人大及其常委会可以作出决定,授权国务院对于尚未制定法律的事项先行制定行政法规,但是全国人大及其常委会至今没有对国务院授权,况且对于征收征用这样 关涉公民重大权利的事项理应及时制定法律。因而《征收条例》应该只是临时性的行政法规,甚至是无效的行政法规,在目前征收 与补偿过程中矛盾冲突不断的实际情况,立法机关应该早日制定法律进行规范。在我国现行的法律体系中,关于征收征用的规定在《物权法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《征收条例》等法律文件中都有,各地的地方性法律法规中也有规定,并且这些 规定也时有相互矛盾和冲突之处。

  2.法律关系模糊、混乱

  旧的《拆迁条例》规定取得房屋拆迁许可证的单位为拆迁人、被拆迁房屋的所有人为被拆迁人, 政府是拆迁的管理者和仲裁者。 ⑤三者之间的关系混乱,并且导致拆迁协议的性质混乱。在理清法律关系,明确政府、开发商与房屋所有人各自的权利义务方面,新颁布的《征收条例》明显比此前的《拆迁条例》合理、完善。 《征收条例》第 4 条规定:“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门(以下称房屋征收部门)组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。” 在新的条例中,体现的仅仅是政府与被征收人之间的关系。 双方的法律关系也更加明确,政府做出征收的决定,并且进行补偿与安置。 征收决定明显是一种行政行为,被征收人对于政府的征收决定、补偿与安置决定不服的,可以按照《行政复议法》和《行政诉 讼法》的相关规定申请行政复议或者提起行政诉讼。 这样的制度设置也更加符合宪法与物权法有关征收的规定。

  虽然《征收条例》较《拆迁条例》已经更加合法、合理,但也存在一些待解决的问题。首先,《征收条例》规定,房屋被依法征收的,国有土地使用权同时收回。但是无论从条例的名称“国有土地 上房屋征收与补偿条例”还是条例规定的立法目的“为了规范国 有土地上房屋征收与补偿活动,维护公共利益,保障被征收房屋 所有权人的合法权益”来看,条例都应该是规范国有土地上房屋 的征收与补偿行为的,而这样的一个条例中又出现对国有土地使 用权的规定,显然已经超出了条例的范围。另外,在对被征收人的 补偿规定中没有涉及国有土地使用权的部分,“国有土地使用权 是被征收人在建设时通过招拍挂制度有偿购买的,或买房人在购 买房屋时连同房屋一起有偿购买的,行政机关将未到期的国有土 地使用权收回的同时,却不对其进行补偿,显然是对被征收人财 产权的剥夺."

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